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加強保安服務業監管的思考

發布時間:2017年10月15日 來源:www.nlkje.com.cn

保安服務業進行嚴格監管,是因其特殊的行業性質和服務內容決定的,也是行業健康發展的需要。當前,困擾和制約保安服務業監管的問題主要體現在思想認識不到位,重視不夠;監管體系不健全,力量不足;執法依據不健全,標準不一;監管手段不充分,效率不高等方面。應從轉變觀念認識,形成良性互動;明確監管內容,界定職責邊界;完善監管體系,加強內外監督;鞏固現有手段,加強探索創新等途徑加強保安服務業監管。

伴隨著改革開放的浪潮,保安事業不斷成長,保安隊伍已成為維護社會和諧穩定、保護人民群眾生命財產安全一支不可或缺的重要力量。自2010年1月1日起實施的《保安服務管理條例》(以下簡稱《條例》)是我國首部規范保安服務活動的行政法規,隨后公安部出臺了《公安機關實施保安服務管理條例辦法》(以下簡稱《辦法》),使我國的保安工作、保安從業單位、保安人員、保安服務市場有法可依,實現了保安監管工作從管辦不分、責權不明向管辦分離、依法監管轉變。

《條例》對保安服務業采取有別于普通商業服務管理的特別管理(即建立行業的準入制和公安機關組建專業隊伍予以監管)。目前,全國統一開放、競爭有序的保安服務市場已初步形成,政府領導、部門監管、行業自律、社會監督的保安服務業發展格局已基本建立。公安機關在現有基礎上如何更有效地開展監管工作,是亟需研究和思考的。

一、對保安服務業進行監管的必要性分析。

對保安服務業進行嚴格監管,不僅是由于其特殊的行業性質和服務內容決定的,也是保安服務業健康發展的保障。

(一)加強保安監管工作是維護社會治安秩序需要。

保安服務業的根本宗旨是為社會提供安全保障,由于其服務的專業化和技術含量高,產業規模優勢明顯,其滿足公眾安全需求的作用將得到進一步發揮。國家“十三五”規劃建議指出,建設平安中國,完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,推進社會治理精細化,構建全民共建共享的社會治理格局。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年4月印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》明確指出:規范發展保安服務市場,積極引導保安行業參與社會治安防控工作。保安服務業是提供安全防范服務的特殊行業,保安隊伍是維護社會公共安全和治安秩序的重要社會力量和輔助警察力量,作為擁有如此龐大群體的特殊服務行業,公安機關必須對其進行宏觀監管,才能保證公安機關對保安隊伍“調動得了、指揮得動、控制得住、為社會所用、不成社會所害”。

(二)加強保安監管工作是實現保安服務業規范發展的需要。

對于保安服務業管理體系本身來說,政府規范有效的監管可以減少其行為中可能出現的各種失誤或失范,從而避免給保安服務業和整個社會帶來負面影響,促進保安服務質量不斷提高。隨著《條例》的貫徹落實,保安服務市場的開放,各類保安服務組織數量日益增多,保安服務業運行中存在的問題也逐漸暴露出來:一是保安服務公司創新能力和市場競爭力不強。許多保安服務公司即使是大中城市的保安服務公司大多數也是以提供人力保安服務為主,企業大而不強、經營粗放,集約化、專業化和技術水平低,保安服務公司走出去還面臨不少困難。二是保安隊伍專業技能不強、權益保障工作不到位;崗前和在崗教育培訓不足,保安員資格考試和持證上崗制度還沒有全面落實;保安員待遇總體偏低,企業招工難、保安員流失率高等問題十分突出。三是保安服務活動不規范,企業掛靠、超范圍經營、非法提供保安服務、搶占市場份額、相互挖取管理人才、爭奪隊伍與地盤、串通勾結投標、壓低價格惡意競爭等現象屢見不鮮,個別保安服務公司通過苛扣保安人員工資、刪減員工權益保障等方式,以實現投資資本盡快回收的目的,造成保安服務市場的局部混亂。這些問題在當前發展階段,光靠保安服務業自身是無法徹底解決的。公安機關保安監管部門通過保安市場準入(行政許可)、保安市場秩序維護(監督檢查及違法查處),確立市場交易活動中必須遵循的規則和秩序,制訂保安員職業標準和培訓體系,采取政府監管、企業化管理、市場化運作、規模化發展、職業化方向的基本思路,才能促進公平競爭市場環境的形成和優秀保安從業人員隊伍的壯大,逐漸做大做強我國保安服務業。

(三)加強保安監管工作是當前發達國家的通行做法。

研究和分析發達國家保安服務行業管理的經驗,有助于推進我國保安監管的規范化、科學化進程。發達國家對待保安服務業的政策并非我們想象得那樣寬松。政府對申請和從事保安業務的企業在開業條件、經營資格、武器配備以及從業人員資格等方面實行嚴格的審查評價制度,主要特點可以歸納為嚴格管理與自主經營相結合、政府監管與行業自律相結合。實踐證明,發達國家對保安行業進行嚴格監管達到了良好的社會及市場效果,正是對保安服務公司從行業源頭就進行把控,將影響行業發展的不利因素提前摒除體系外,才形成了如今蓬勃的行業發展狀況。政府一方面對保安行業進行監管,另一方面也給予保安行業提供了足夠的發展空間,通過靈活的管理機制可以讓管理機構對企業管理更加直接、透明、公平公正,不但讓行業管理更加有效,也使企業在經營過程中能對市場需求作出快速反應并得到政府的相關支持。

英國。英國政府對待保安服務業的態度曾經是支持自我規范和管理。但從實踐中來看,行業自我管理效果與社會各界的期望有很大差距。保安行業因從業人員良莠不齊、流動性大、難以滿足市場需要等原因,整體聲譽欠佳。由于缺乏有效的監管機制,某些不法之徒甚至利用保安行業達到為個人或準軍事組織牟利的目的。2001年5月,英國政府頒布實施了《私人保安行業法》,隨后成立了相對獨立的監管機構保安行業管理局(SIA)。在英格蘭和威爾士,所有希望從事保安行業的個人及公司都必須獲得從業資格,即取得頒發的許可證后方可加入。保安行業管理局的主要職能有:審批保安組織,頒發許可證;對保安員進行考核、發證;組織、引導保安服務公司同警方開展合作;促進保安行業改革和信息現代化,推動保安行業的技術進步和創新,增強保安服務的科技含量。美國。美國許多州政府均要求保安服務公司必須先申領執照方可經營,政府對申請者的審核主要包括成立條件、經營資格、武器配備管理以及法人代表的資格等。其中,法人代表要通過專業能力、個人歷史及經驗等方面的嚴格審查。在取得執照后,政府對持照者繼續進行管理,如定期對保安服務公司的經營資格、條件和狀況進行審核,審核通過后才予以換證,不通過者則視情節被停業整頓或吊銷執照。美國大多數州對保安人員實行注冊管理以及定期換證審核制度,對登記對象的審核和備案內容主要包括身份背景、工作經驗、文化程度、年齡、體能狀況等。非武裝保安人員的注冊證每五年更換一次,武裝保安人員的注冊證則每年更換一次,對于未通過更換審核的保安人員視情節予以暫停或取消注冊資格。

德國。德國保安管理體制的突出特點是政府嚴格監管。德國保安服務行業的政府監督管理部門是聯邦經濟部和聯邦內政部,其中聯邦內政部是業務主管部門。德國工商會負責保安公司營業執照的核發和審驗、保安人員槍械的配備和錄用培訓等,監管的重點主要是武器使用是否依法報告、保安公司雇傭保安員是否合法、保安公司是否依法保存保安服務記錄等領域。對保安從業人員的準入標準包括沒有違憲、犯罪前科或違背法律禁止,年滿l9歲且修完與保安業務相關的職業訓練課程,并接受有關執行保安業務所需的法制培訓并且取得培訓結業證書,同時通過德國工商業的專業資格考試。

韓國。在韓國,用役警備業與警備員必須接受警察機關的監督、管理。警察廳防范局下設管理警備業體的專門機構,對民問警備業的培養、發展和專業化提供幫助。設立警備業體須向管轄地的州事務所地方警察廳提出申請,經審核,認為符合條件后方準設立。招收或免除警備員須經警察廳主管部門批準。對警備業者要求每半年提供一次年檢報告或有關情況資料,并作出相應的處置意見。對警備員的資格考試實施監督。日本。日本很早就對保安服務行業進行比較嚴格的監管,日本公安委員會對于保安員或將成為保安員者進行有關保安業務知識和能力的審定。

二、我國保安服務業監管中存在的問題分析。

當前,困擾和制約我國保安服務業監管的問題主要體現在以下四方面:

(一)思想認識不到位,重視不夠。《條例》確立了公安機關從“運動員”和“裁判員”到“守夜人”的角色轉變,從“主管”到“監管”,雖然一字之差,但兩者的內在含義大為不同。主管帶有較強的部f]色彩,通過行政命令手段配置保安市場資源;監管更注重市場的基礎性作用,側重整個市場利益,置身于具體活動之外,嚴格依法進行管理。有些地方公安機關還存在著認識不足的問題,沒有很好地理解政府管理部門與保安服務公司的關系、政府管理部門與保安服務市場的關系,更沒有從對社會治安防控體系建設和保安業健康發展的層面認識到這項工作的重要性。

(二)監管體系不健全,力量不足。首先,監管工作的強度與人員數量不匹配。《條例》將保安服務公司、保安培訓機構、自行招用保安員單位以及保安員都納入了保安監管范圍,保安服務公司數量不斷增多,保安員人數不斷增長,公安機關需要履行許可、備案、保安員資格考試發證、日常監督檢查、違法行為查處等一系列職能。不少地方公安機關沒有設置專門的保安監管機構,有的地市公安機關僅有一至兩名民警負責全市范圍內的保安監管工作,監管任務復雜而繁重。其次,監管力量的知識儲備與監管任務不匹配。監管民警需要掌握龐雜的法律規范體系,還需要不斷探索降低監管成本、實現管理組織高效化方法、途徑,有時難以應對監管工作中出現的熱點與難點問題。

(三)執法依據不健全,標準不一。《條例》從法律上確立了公安機關對保安服務業進行監管的地位、運作方式和職責劃分,使我國保安服務業管理走上了法治化、規范化發展的軌道,實現了公安機關由“管辦”雙重職能向“監管”單一職能的轉變。《條例》實施已7年,但仍存在不完善及法律盲區,已滯后于行業發展的需要,一些條文的表達過于籠統、實際操作性不強、相關標準設置過低等。如行業進入門檻低,《條例》第8條規定了成立保安服務公司應具備的條件,“不低于人民幣100萬元的注冊資本”等條件與當前經濟發展水平以及保安服務行業的特殊性相比,企業準入門檻偏低,造成各地實際執行標準不統一。又如《條例》雖然對保安培訓單位做出要求,如依法設立、有完善的教學質量、有培訓場所、教學設施等條件以及申報材料和教學大綱的審核等內容。但是,審核通過之后培訓過程如何監管、培訓效果如何評價等均沒有要求。

(四)監管手段不充分,效率不高。當前,由于保安監管力量薄弱、日常監管任務繁重、監管對象群體龐大復雜、操作過程具有一定技術難度等因素的存在導致各地公安機關監管效率不高,無法適應事中事后監管面臨的新形勢。受傳統管理模式影響,不少監管部f1的監管方法和手段多圍繞事前審批而定,如材料審核、¨檻設置等,事中事后監管或無從開展,或無力開展,尤其是基層派出所、責任區民警對保安監管工作僅停留在被動應付的狀態,無法滿足事中事后監管的全面性、動態性要求。不同的時代有不同的生存與活動環境,會孕育出具有時代特點的活動方式和組織方式,政府管理和行政監管亦不例外。如何對“放”和“管”進行有效結合,開發和運用新型管理手段,提高監管效能,是公安機關保安監管部門應當思考的問題。

三、加強保安服務業監管的對策。為適應需要,各級公安機關保安監管部門應在堅持宏觀管理的大方向上開拓新的工作思路,推進監管工作創新,在思想、內容、方式、方法、手段等方面走上科學化、現代化軌道,促進保安服務業的有序競爭和健康發展。

(一)轉變觀念認識,形成良性互動,解決“為什么管”的問題。

保安服務業監管部門和管理者應充分認識保安監管工作對保安服務業發展的作用和影響,切實把握好依法監管、適度監管和科學監管三原則,推動保安服務業的健康發展。首先應轉變公安監管隊伍的工作態度,增強服務意識,明確不該管的事情堅決不管,屬于管的事情不僅要敢管,而且要管好,解決保安工作監管中“有利可圖就去管,沒有好處無人管”的錯誤認識以及利用非正常手段瞎管、亂管等錯誤行為的出現。明確監管與服務相結合的理念,明確監管只是手段,服務才是目的。公安機關對保安工作的監管要變制約為開放,將監管視為服務社會、服務群眾的載體,寓監管于服務之中。其次,繪制監管者與被監管者良性互動的路線圖,變外控式的守法模式為內生式的守法模式,引導被監管者(保安服務公司和保安員)和參與者切實理解保安監管的意義和目的,主動接受和積極參與保安監管工作,提高自律意識、完善自身管理,從而達到“無為而治”的最終目標。,

(二)明確監管內容,界定職責邊界,解決“管什么”的問題。

公安機關在監管工作中,要把握好市場調節與行政調控的界限,凡是通過市場機制能夠解決的,應當由市場機制去解決;通過市場機制難以解決,但通過公正、規范的中介組織、行業自律能夠解決的,應當通過中介組織和行業自律去解決。根據《辦法》規定,省級公安機關承擔了六大項工作職責,設區的市級公安機關承擔了九大項工作職責,縣(市、區)公安機關承擔了三大項工作職責,但權限劃分的標準和依據并不清晰。公安機關監管的重點是按照從嚴審核、審批,從嚴督促檢查,從嚴培訓工作,從嚴查處違規的“四個從嚴”要求,抓資格審批,規范和完善市場準入,規范服務質量標準,加強業務培訓和工作指導,抓監督查處退出機制,但不干預保安服務公司的正常經營活動,不阻礙保安服務市場人才、技術、資金、服務等要素流動。

(三)完善監管體系,加強內外監督,解決“靠什么管”的問題。

首先,加強公安機關保安監管隊伍建設。針對目前“全國大多數市、縣級公安機關既沒有專門監管機構,監管民警多數是兼職,近年來各地專兼職監管民警數量持續減少”的現狀,建立健全三級保安監管機構,配備專職保安監管民警。改進監管工作方法、方式,實現從粗放型、運動型工作模式向系統型、集成型工作模式的轉變。提升保安監管民警專業素養,建立保安監管專業化教育培訓機制。堅持通識教育和專題培訓相結合,打造一支業精技強的保安監管隊伍。其次,加強行業自律。保安服務業的健康、規范發展,既離不開政府監管,也離不開行業自律。國務院辦公廳《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》要求行業協會要充分發揮橋梁和紐帶作用,加強行業自律,切實履行好服務企業的宗旨,積極幫助企業開拓國際市場。政府監管和行業自律相互支撐,有利于降低監管和運行成本,提高監管效率和促進市場創新。其中,政府行政監管主要體現在政府相關部門對市場的監督、管理和服務上,而市場自我監管則主要體現在民間自律組織對市場的自律、協調和保護上。根據《條例》規定,保安服務行業協會在公安機關的指導下,依法開展保安服務行業自律活動,推動保安服務業健康、規范發展。

(四)鞏固現有手段,加強探索創新,解決“怎么管”的問題。

把握監管脈絡,打破注重事前審批發證,忽略事中、事后監督和管理的傳統管理方式,將保安監管貫穿準入、事中和事后全過程,加快研究信息化條件下科學有效的動態管理工作新機制。一是完善相關立法。在了解國內保安服務業的發展狀況以及國外先進的行業法制經驗的基礎上,大力推進保安服務業法治化進程,有關部門應啟動《條例》的修訂工作以及配套標準、辦法等規范性文件的制訂工作,對于保安服務業具體的準入、經營、管理等過程更明確、更具針對性和實操性的規范,從而保持監管工作的嚴肅性、權威性、強制性和一致性。二是加強信用體系建設。黨的十八屆三中全會提出,要建立健全社會征信體系。保安監管工作應以貫徹落實《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》為契機,參考企業不良行為信息、違法經營記錄、服務合同執行情況、從業人員保障水平等指標,定期對保安服務公司進行風險及信用評級,建立相應的激勵機制、預警機制、懲戒機制等。三是加快建設保安服務智能監管信息系統。嚴格按照金盾工程的管理要求和技術規范,充分利用金盾工程的基礎設施和信息資源,加快保安服務管理信息系統的升級改造,使信息資源在公安機關內部能做到實時共享,實現行業動態掌控、人員源頭管理、案件快速查辦。四是對保安服務公司實行等級評定。依據全國統一標準對保安服務公司的企業規模、人力資源、經營管理、社會效益等方面進行客觀、量化的綜合評價,引導保安服務公司依法合規經營,營造競爭、有序、公平、減信的市場環境。五是優化社會資源,創新培訓方式,形成政府引導、社會支持和企業自主相結合的培訓機制,加快保安隊伍職業化進程。

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